曹剛律師談深化消防隻發改革

飯店(diàn)開業不用(yòng)消防部門發證了  

——消防法起草(cǎo)人之一、北京市炜衡（沈陽）律師事務(wù)所高級合夥人曹剛談深化消防執法改革  

文(wén)/人民(mín)政協報記者:徐豔紅  

2019-08-20期12版  

近日，國(guó)新(xīn)辦(bàn)舉行新(xīn)聞發布會，針對中(zhōng)辦(bàn)、國(guó)辦(bàn)印發的《關于深化消防執法改革的意見》（以下簡稱《意見》），邀請應急管理(lǐ)部、國(guó)家市場監督管理(lǐ)總局等相關部門負責同志(zhì)對意見進行解讀，并回答(dá)了記者提問。 相關内容：《關于深化消防執法改革的意見》新(xīn)聞發布會實錄！

俗話說，水火無情，火災一旦發生及蔓延，其損失就非常大。其實，消防是個很(hěn)大的民(mín)生問題，這次為(wèi)什麽要出台《意見》？改革的方向是什麽？對公(gōng)衆的影響有(yǒu)哪些？本報記者對話《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)消防法》起草(cǎo)人之一、杭州保姆縱火案代理(lǐ)律師、北京市炜衡（沈陽）律師事務(wù)所高級合夥人曹剛，聽聽他(tā)怎麽說。

曹剛律師

曹剛：《意見》的出台，從宏觀背景講，是為(wèi)了貫徹黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革、優化營商(shāng)環境的決策部署，推進國(guó)家治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力現代化的需要。消防執法要創新(xīn)監管方式，破除各種不合理(lǐ)的門檻和限制，加強事中(zhōng)事後監管，規範執法行為(wèi)，加強執法監督，構建科(kē)學(xué)合理(lǐ)、規範高效、公(gōng)正公(gōng)開的消防監督管理(lǐ)體(tǐ)系。  

從具(jù)體(tǐ)實踐層面看，說實話，以前消防部門權力是非常大的，消防執法工(gōng)作(zuò)還存在審批難、執法随意、消防中(zhōng)介行業壟斷和權力尋租等問題，與新(xīn)時代新(xīn)任務(wù)新(xīn)要求已嚴重不相适應。  

• 一是事前準入，存在高門檻、不合理(lǐ)門檻和限制的問題，消防檢查不過關，拿(ná)不到消防許可(kě)證就無法開業；

• 二是事中(zhōng)監管過程中(zhōng)，随意性、不規範執法問題普遍存在，企業稍有(yǒu)違規或不合格就可(kě)能(néng)面臨巨額罰款或停業，尤其中(zhōng)小(xiǎo)微企業往往提心吊膽，其影響還是相當大的；

• 三是事後的責任追究機制沒有(yǒu)建立，一旦出現亡人和較大社會影響的火災事故，為(wèi)了逃避問責，屬地管理(lǐ)和監管部門難免輕描淡寫；為(wèi)了減輕行政、刑事和民(mín)事等法律責任，直接責任者更是想方設法逃避推卸責任；缺少各方主體(tǐ)應承擔責任的倒查結論，受損單位、受害者即便訴諸法律，因取證舉證困難，常緻維權者既耗精(jīng)力也耗财力，身心疲憊。  

此次《意見》的開頭部分(fēn)，說到問題時很(hěn)嚴厲，“消防執法改革要堅持問題導向、源頭治理(lǐ)，從社會反映強烈的消防執法突出問題抓起，全面改革消防監督管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)”，從這些就能(néng)看出中(zhōng)央的态度：要“堅決破除消防監督管理(lǐ)中(zhōng)各種不合理(lǐ)門檻和限制，提升服務(wù)質(zhì)量；堅持放管并重、寬進嚴管，把該放的權力充分(fēn)放給市場”等等。

記者：此次消防執法準備怎麽改革？改革的亮點是什麽？

曹剛：這次是按照《意見》所說的“問題導向、源頭治理(lǐ)”來改的。首先是破除消防監督管理(lǐ)中(zhōng)各種不合理(lǐ)門檻，也就是取消了原來以審批為(wèi)主的管理(lǐ)方式，堅持寬進嚴管，放管并重，加強和規範事中(zhōng)、事後監管的執法模式。這既是改革的思路也是此次改革最大的亮點。《意見》的出台對以往的消防執法理(lǐ)念、制度、作(zuò)風來說，是一次颠覆性或者說革命性的改革，對保障經濟社會高質(zhì)量發展具(jù)有(yǒu)重要意義。  

怎麽改？比如在簡政放權方面，對消防設施進行維護保養檢測的消防技(jì )術中(zhōng)介服務(wù)機構、消防安(ān)全評估機構來說，有(yǒu)着重大利好，他(tā)們隻需要辦(bàn)理(lǐ)營業執照即可(kě)開展經營活動，不需要事先到消防部門辦(bàn)理(lǐ)審批手續了；再如，各個公(gōng)衆聚集場所如酒店(diàn)、賓館、飯店(diàn)、KTV歌廳、商(shāng)場等商(shāng)業網點，開業前也不必再申請消防安(ān)全檢查許可(kě)證件，他(tā)們隻要作(zuò)出其已符合消防安(ān)全标準的承諾，就可(kě)投入使用(yòng)、營業；除保留了與人身安(ān)全直接相關的公(gōng)共場所、住宅使用(yòng)的火災報警産(chǎn)品、滅火器、避難逃生産(chǎn)品等3種産(chǎn)品的準入限制外，其它如消防水帶等13大類消防産(chǎn)品則全部放開準入限制。

記者：門檻高不是更安(ān)全嗎，您卻稱現在的改革是革命性的，為(wèi)什麽？  

曹剛：雖然準入門檻降低了，但監管方式也調整了，部門聯合“雙随機一公(gōng)開”監管取代了“保姆式、貼身式、突襲式”檢查，到企業檢查數量頻次減少了，但是監管力度加強了，遵紀守法的情況納入企業信用(yòng)體(tǐ)系，直接影響到企業至關重要的商(shāng)譽，這是很(hěn)有(yǒu)力的措施。  

國(guó)務(wù)院于2019年1月開始推行部門聯合“雙随機一公(gōng)開”監管，（監管部門在監管過程中(zhōng)随機抽取檢查對象、随機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公(gōng)開）的執法方式。“雙随機一公(gōng)開”的好處：

• 一是對市場監管采取多(duō)個監管主體(tǐ)共同行動的方式，可(kě)避免多(duō)部門對一個企業連轟帶炸式的執法。以後，消防部門也被納入到了“雙随機一公(gōng)開”的市場監管主體(tǐ)中(zhōng)來了。  

• 二是“雙随機一公(gōng)開”建立了企業誠信檔案。“雙随機一公(gōng)開”是由國(guó)家市場監管總局牽頭，對企業的檢查有(yǒu)目錄、有(yǒu)清單，要求各監管主體(tǐ)将抽查檢查結果通過國(guó)家企業信用(yòng)信息公(gōng)示系統和全國(guó)信用(yòng)信息共享平台等進行公(gōng)示，接受社會監督。對抽查發現的違法違規行為(wèi)依法加大懲處力度，涉嫌犯罪的及時移送司法機關。而這個全國(guó)性的企業信用(yòng)體(tǐ)系對公(gōng)衆開放，任何人都可(kě)以在這裏查到企業的真實信用(yòng)信息，這對企業是個極大鞭策，督促企業必須自律，否則，商(shāng)譽不良，寸步難行。  

• 三是各監管主體(tǐ)包括消防部門會制定出一些相應的管理(lǐ)标準和要求，企業對标執行即可(kě)，這是企業應當履行的法定義務(wù)。  

• 四是建立了嚴格的火災事故倒查追責機制。《意見》明确提出，要強化火災事故倒查追責機制，一旦出現亡人或是有(yǒu)重大社會影響的火災，要逐起組織調查，倒查工(gōng)程建設、中(zhōng)介服務(wù)、消防産(chǎn)品質(zhì)量、使用(yòng)管理(lǐ)等各方主體(tǐ)的責任，嚴格追究屬地管理(lǐ)和部門監管責任。這樣，就把火災責任追究與各類主體(tǐ)履行消防安(ān)全職責結合起來了。  

從企業落實消防安(ān)全職責，到部門聯合“雙随機一公(gōng)開”監管，再到違法行為(wèi)懲處和信用(yòng)記錄公(gōng)示，最終到事故責任倒查追責，消防管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)就形成了完整鏈條，鏈條上的每個環節都自覺做好各自消防安(ān)全職責，進而就能(néng)推動社會整體(tǐ)消防安(ān)全處于良性向好狀态。 

記者：這讓我想起了您代理(lǐ)的“杭州保姆縱火案”，遇難者家屬林生斌将綠城物(wù)業、杭州市消防局等9名(míng)被告訴至法庭，要求賠償近1.4億元，創下了國(guó)内人身侵權損害索賠的最高紀錄。假設這樣的火災事故倒查機制在此案之前就開始執行的話，林生斌維權還會如此大費周折嗎？ 

曹剛：林生斌起訴了9個被告，因為(wèi)他(tā)認為(wèi)這9個被告都沒有(yǒu)正确履行法定的消防安(ān)全職責。但起訴的過程非常艱難，因為(wèi)那時，國(guó)家還沒有(yǒu)涵蓋各類社會主體(tǐ)的倒查追責規定和政策要求。現在不同了，有(yǒu)了法律根據和政策依據。如果之前就有(yǒu)這樣的火災事故倒查機制，林生斌就不用(yòng)個人聘請律師奔走呼号，去忍受精(jīng)神上的折磨了，政府啓動的倒查機制就會給出事故結論，他(tā)憑借結論直接起訴賠償即可(kě)。  

記者：對于消防執法改革工(gōng)作(zuò)，您認為(wèi)還有(yǒu)哪些需要完善的地方？

曹剛：最迫切需要完善的就是火災事故調查工(gōng)作(zuò)。因為(wèi)在整個消防執法體(tǐ)系中(zhōng)，除了行政許可(kě)審批外，就屬火災事故調查引發的質(zhì)疑最多(duō)，争議最大，對消防執法隊伍形象不利，影響也最大，已到了非改不可(kě)的地步。  

當前群衆對火災事故調查質(zhì)疑主要集中(zhōng)在四個方面：

• 一是法律不健全。我國(guó)目前隻有(yǒu)一部改革前公(gōng)安(ān)部參考道路交通事故處理(lǐ)程序制定的部門規章，缺少有(yǒu)關相對人、權利告知、證據、回避、調查取證、檢驗鑒定、聽證和救濟渠道等程序法方面的保障。

• 二是對火災當事人合法權益保護不足，火災調查結論隻找原因，不分(fēn)責任，不查損失，導緻受害人索賠難。

• 三是執法過程不公(gōng)開透明。執法過程、火災事故調查人員、過程、證據、理(lǐ)由等都秘不示人，“暗箱操作(zuò)”“猜猜看”的質(zhì)疑聲始終沒有(yǒu)得到消除。

• 四是缺乏有(yǒu)效法律救濟渠道，火災當事人對調查結果有(yǒu)異議，既不能(néng)複議也不能(néng)起訴，部門規章設定的火災複核行政程序，當事人申請起來困難重重，無法得到有(yǒu)效的法律保護。  

《意見》提出的改革措施，最終都是為(wèi)了實現增強全社會火災防控能(néng)力。火災事故倒查既是消防執法改革具(jù)體(tǐ)措施，也是實現消防執法改革目标的保障手段，所以，我建議在消防執法改革具(jù)體(tǐ)實施階段，要抓緊完善立法，實行火災調查公(gōng)開透明，充分(fēn)尊重火災當事人知情權，聽取當事人發表意見觀點，擴大當事人法律救濟渠道，以提高火災事故的公(gōng)正性；同時加大對火災事故調查人才的培養力度，引入第三方中(zhōng)立機構參與火災調查，以提高火災調查的科(kē)學(xué)性、準确性。